พูดคุย:ศาลปกครอง (ประเทศไทย)

จากบทความของ คำนูน สิทธิสมาน เกี่ยวกับที่มาของศาลปกครอง เผื่อใครจะเอามาเขียน

http://www.manager.co.th/Daily/ViewNews.aspx?NewsID=9490000041246

ศาลปกครองมีอายุเพียง 5 ปี แต่มีพัฒนาการมา 30 ปีเต็ม ท่านปรีดี พนมยงค์ มันสมองของคณะราษฎร มีความตั้งใจอย่างแรงกล้าที่จะจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในประเทศไทยผ่านรูปแบบของ “คณะกรรมการกฤษฎีกา” มาตั้งแต่ปี 2476 แต่ถูกคัดค้านขัดขวางจากข้าราชการประจำและนักการเมืองมาตลอดยุคสมัยของท่านและของคณะราษฎร

ท่านปรีดี พนมยงค์ผลักดันให้มีการตราพ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2476 ขึ้นเพื่อให้ทำหน้าที่เป็นศาลปกครอง คือสามารถพิจารณาคดีปกครองได้เสมือน Conseil d’Etat (กองเซย เดตาต์) หรือ Council of State (สภาแห่งรัฐ) ของประเทศฝรั่งเศส ที่มีกฎหมายมอบอำนาจให้พิจารณาคดีปกครองได้ในปี 2415 (ค.ศ. 1872) แต่เมื่อถูกคัดค้าน คณะกรรมการกฤษฎีกาที่เกิดขึ้นเมื่อครั้งกระนั้นจึงมีหน้าที่เพียงร่างกฎหมายและเป็นที่ปรึกษากฎหมายของฝ่ายบริหารเท่านั้น เพราะไม่มีกฎหมายว่าด้วยอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกาในคดีปกครองออกมารองรับ

มีความพยายามหลายครั้งในรอบ 25 ปีต่อมาที่จะตรากฎหมายเกี่ยวกับศาลปกครอง และ/หรือ เพิ่มขาที่ 2 คือการพิจารณาคดีปกครอง ให้กับคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่ล้มทุกครั้ง (ปี 2478, 2489, 2499 และ 2500) ด้วยสาเหตุต่างกันไป

สาเหตุประการหนึ่ง เป็นเพราะความเกรงกลัวของข้าราชการประจำ-นักการเมือง หรือนัยหนึ่งฝ่ายบริหาร ที่ไม่ต้องการเข้ามาอยู่ในกรอบที่จะต้องถูกตรวจสอบ และควบคุมโดยประชาชนผ่านศาลปกครองนั่นเอง

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 ที่ถือกำเนิดขึ้นจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 แม้จะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติว่าให้จัดตั้งศาลปกครองไว้ แต่ก็ไร้กฎหมายลูกมารองรับ

ขาที่ 2 ของคณะกรรมการกฤษฎีกาเกิดขึ้นในปี 2522 จากพ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 บัญญัติให้มีคณะกรรมการ 2 ประเภท คือ กรรมการร่างกฎหมาย และกรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์ กรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์นั้นปฏิบัติหน้าที่พิจารณาคดีปกครอง เป็นการวางรากฐานอย่างมั่นคงให้กับศาลปกครองที่จะตามมาในอนาคต ด้วยการเตรียมความพร้อมด้านบุคลากร และฐานทางวิชาการ โดยเชื่อว่าจะให้เวลาและสถานการณ์เป็นผู้สร้างหลักกฎหมายปกครองของประเทศไทยขึ้นมาเอง เพื่อขจัดจุดอ่อนข้อสำคัญที่มักมีผู้ยกมาคัดค้าน

ผลสะเทือนจากงานเขียนเชิงตั้งคำถามของเรื่อง “นักนิติศาสตร์หลงทางหรือ” ของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ เมื่อปี 2517 บวกกับการสนับสนุนส่งเสริมของดร.ปรีดี เกษมทรัพย์ คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในยุคนั้น ได้สร้างความตื่นตัวให้กับนักศึกษานิติศาสตร์ให้เลือกเรียนวิชากฎหมายมหาชนในการขอทุนไปศึกษาต่อต่างประเทศในฐานะ แยกย้ายกันไปทั้งฝรั่งเศส, เยอรมนี และสหรัฐอเมริกา ก่อให้เกิดนักกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่ขึ้นมามีบทบาทโดดเด่นในแวดวงนิติศาสตร์จำนวนหนึ่งในอีก 10-15 ปีต่อมา ก่อให้เกิดเป็นชุมชนนักกฎหมายมหาชน มีบทบาทสูงเด่นในการแสดงความคิดเห็นต่อสาธารณชนที่สามรรถถ่วงดุลนักกฎหมายเอกชนที่ครอบงำสังคมไทยมานาน และมีส่วนสำคัญในการร่วมสร้างสรรค์หลักการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ตั้งแต่ครั้งร่วมทำวิจัย 10 หัวข้อให้กับคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ชุดนพ.ประเวศ วะสี เมื่อปี 2537-2538

พวกเขาเหล่านี้เป็นกำลังสำคัญในการผลักดันให้เกิดศาลปกครองในระบบศาลคู่

หลังจากก่อนหน้านี้ กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองในระบบศาลคู่ มีอันต้องล้มเหลวไปทุกครั้งในปี 2526, 2529, 2531, 2532, 2538 และ 2539 กว่าจะบรรจุหลักการว่าด้วยศาลปกครองในระบบศาลคู่ไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะเมื่อไปรวมกับหลักการใหม่ๆ อื่นๆ ของแนวทาง Constitionalism (จำกัดและควบคุมการใช้อำนาจรัฐ) แล้ว ต้องประสบกับการคัดค้านต่อต้านทางวิชาการทางทฤษฎีการเมืองมากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งแนวคิดของนักกฎหมายเอกชนในศาลยุติธรรม

การประนีประนอมในชั้นร่างรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นในหลายบทหลายมาตรา ศาลฎีกามีบทบาทมากขึ้น!

เริ่มมีการประเมินกันว่าสาเหตุที่องค์กรอิสระที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันบ้าง เริ่มมีผลงานน่าผิดหวังบ้างนั้น เป็นผลมาจากการประนีประนอมในประเด็นที่มาของกระบวนการคัดสรรบุคลากรเข้าสู่องค์กร

กระบวนการปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 1 ที่เริ่มมาตั้งแต่ปี 2537 ก่อให้เกิดรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 จะลงเอยในลักษณะใด ไม่สำคัญเท่ากับว่าศาลปกครองจะเป็นองค์กรที่เป็นรากฐานของการปฏิรูปการเมือง-ปฏิรูประบบกฎหมายต่อไปในอนาคตอีก 10-20 ปีข้างหน้าแน่นอน

เพราะไม่ได้สร้างขึ้นโดยประยุกต์จากแนวทางต่างประเทศอย่างขาดรากฐาน, ขาดพัฒนาการ และขาดบุคลากร ในลักษณะที่พอเกิดขึ้นมาก็เติบโตมีอำนาจเลย

ผมว่าศาลปกครองไม่น่าใช่องค์กรอิสระนะครับ แต่เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการเหมือนศาลยุติธรรม ศาลทหารมากกว่า ทั้งนี้เนื้องจากศาลปกครองนั้น พระมหากษัตริย์เป็นผู้ลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งตุลาการศาลปกครองเองนะครับ ไม่ได้มีฝ่ายนิติบัญญัติเข้ามาเกี่ยวข้องเลย ถ้ามีตรงไหนขาดไปช่วยเสริมด้วย